Антикоррупционная экспертиза муниципальных правовых актов: проблемы и практика

12 декабря 2014 г.

Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее - Федеральный закон № 273-ФЗ) определено, что профилактика корруп­ции осуществляется в т. ч. путем проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов. С принятием Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупциогенной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее - Федеральный закон № 172-ФЗ) мероприятия по обязательному проведению анитикоррупционной экспертизы стали неотъемлемой частью муниципального правотворчества.

Из всех видов правовых экспертиз антикоррупционная экспертиза ставит своей целью выявление коррупциогенных факторов в принимаемых органами местного самоуправления муниципальных правовых актах.

В настоящее время порядок и методика проведения антикоррупционной экспер­тизы нормативных правовых актов утверждены постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее - Постановление № 96). В соответ-ствии с ним и п. 3 ч. 1 ст. 3 Федерального закона № 172-ФЗ органы местного само­управления также принимают и утверждают порядок проведения такой экспертизы. Порядок проведения экспертизы, утверждаемый на уровне муниципального образования, определяет процедуру ее проведения и, как правило, отражает следующие положения:

• цель принятия порядка проведения антикоррупционной экспертизы - выявление коррупциогенных факторов и последующее их устранение;
• правовые основы проведения антикоррупционной экспертизы - Феде­ральный закон № 273-Ф3; Федеральный закон № 172-ФЗ, Постановление №96, устав муниципального образования;
• муниципальные правовые акты, в отношении которых проводится анти­коррупционная экспертиза:

- устав муниципального образования и решения о внесении в него изменений и дополнений;

- решения, принятые на местном референдуме и оформленные в виде право­вых актов;

- решения представительного органа, а также постановления и распоряжения главы муниципального образования, затрагивающие права, свободы и обязан­
ности человека и гражданина, регламентирующие полномочия органов мест­ного самоуправления, связанные с предоставлением средств бюджета муни­ципального образования, государственной и муниципальной собственности, муниципальной службы, бюджетного, налогового, лесного, водного, земель­ного, градостроительного, природоохранного законодательства, социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) муниципальные должности, должности муниципальной службы, и т.д.

Следует отметить, что в отношении нормативных правовых актов, имеющих индивидуальный характер, а также отмененных и утративших силу, экспертиза не проводится;

• орган или должностное лицо, которые проводят антикоррупционную экс­пертизу;
• перечень коррупциогенных факторов, который в основном идентичен фак­торам, установленным Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утв. По­становлением № 96 (далее - Методика);
• сроки проведения экспертизы. Муниципальные образования, устанавливая сроки проведения экспертизы, исходят из объемности документа, степени его сложности и т. д. В основном срок не превышает 10 дней с момента поступления документа на проверку;
• возможность проведения независимой экспертизы;
• действия эксперта при проведении экспертизы и составлении заключения .

Составление заключения - это заключительный и обязательный этап про­ведения экспертизы. Форма такого заключения утверждается тем же правовым актом, что и непосредственно Порядок проведения экспертизы. В ряде муници­пальных образований заключение составляется только в случае обнаружения в акте или его проекте коррупциогенных факторов. В остальных случаях норма­тивный правовой акт или его проект визируется специалистом-экспертом. Хотя, по мнению практиков, целесообразно составлять заключение по результатам экспертизы независимо от результатов проверки.

Кроме того, органы местного самоуправления своими правовыми актами определяют орган либо должностное лицо, ответственное за проведение экспер­тизы. Это могут быть соответствующие комиссии, куда включаются специалисты администрации, депутаты представительного органа, независимые эксперты и т. д. В более крупных муниципальных образованиях проведение антикоррупцион­ной экспертизы возлагается на юридические управления, отделы либо секторы. В муниципальных образованиях сельского уровня такие функции возлагаются на специалистов, имеющих юридическое образование.

Практические аспекты проведения антикоррупционной экспертизы

Статья 1 Федерального закона № 172-ФЗ устанавливает две группы коррупцио-генных факторов, которые определяют основные причины коррупции, связанные с исполнением законов и соответственно нормативных правовых актов и их проектов:

• положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пре­делы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил;
• положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обреме­нительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Более подробный перечень этих факторов содержит Методика. Данный пере­чень является закрытым. Это подтверждает судебная практика (определение Верховного Суда РФ от 16.03.2011 № 33-П1-5)*.

В настоящее время Методика содержит 11 коррупциогенных факторов, ко­торые должны быть исключены из нормативных правовых актов (их проектов). Первые восемь устанавливают для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил. При этом широта дискреционных полномочий предусматривает:

• отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения;
• наличие дублирующих полномочий органов местного самоуправления (их долж-ностныхлиц).

Если при проведении экспертизы будет установлено, что муниципальный правовой акт не содержит конкретного срока для принятия решения должност­ным лицом либо имеет место неопределенность в сроке, это будет говорить о широте дискреционных полномочий как разновидности коррупциогенного фактора. Фразы «в разумный срок», «в установленный период» также свидетель­ствуют об отсутствии определенного срока.

В правовом акте следует не только указывать конкретные сроки, но и более подробно устанавливать процедуры, основания и условия для принятия реше­ний либо совершения действий. Условие для принятия решения всегда связано с определенными обстоятельствами, а основанием для принятия решения всег­да будет являться конкретный повод.

ПРИМЕР:К нормам, содержащим рассматриваемые коррупциогенные факторы, можно отнести:

• «распоряжение главы администрации о постановке заявителя на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении или об отказе в принятии научет направляется заявителю в разумный срок»;
• «по итогам рассмотрения документов специалист администрации готовит заключе­ние об их соответствии или несоответствии требованиям, по которым заявитель может быть принят на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении».

В первом случаесрок для направления заявителю распоряжения можетбыть установлен специалистом, отвечающим за данные действия, по своему усмотрению, что является коррупциогенным фактором. Правильным будет указать: «. направляется заявителю не позднее трех дней с даты его подписания».

Во втором случаеотсутствует срок подготовки заключения. Исправить ошибку можно следующим образом: «По итогам рассмотрения документов специалист администрации в трехдневный срок с момента их получения готовит заключение об их соответствии или несоответствии требованиям, по которым заявитель может быть принят на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении по основаниям, указанным в пункте 11 настоящего регламента».

Встречаются случаи, когда в административных регламентах устанавлива­ются неоправданно большие периоды времени (два или три месяца) для совер­шения того или иного действия без установления процедуры (например, при составлении актов и т. п.).

Возможность увеличения продолжительности сроков принятия решения либо совершения действия на неопределенный период также будет являться корруп­циогенным фактором.

ПРИМЕР. Коррупциогенной будет следующая норма: «В случае направления запроса в другие го­сударственные органы, органы местного самоуправления либо должностным лицам глава администрации вправе продлить срок рассмотрения обращения, уведомив о прод­лении срока заявителя, направившего обращение». Такие нормы следует корректировать: «. срок рассмотрения обращения может быть продлен не более чем на 30 дней. ». Коррупциогенность такой нормы, как «заявителю может быть отказано в признании жи­лого помещения пригодным (непригодным) для проживания и жилого дома, многоквар­тирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции», заключается в отсутствии перечня оснований, по которым заявителю может быть отказано в муниципаль­ной услуге.

Дублирование полномочий имеет место в том случае, когда в рамках одного органа местного самоуправления несколько должностных лиц (органов) участвует в принятии решения либо несет ответственность за одно и то же решение. При принятии муниципального правового акта следует четко определять границы и объем ответственности должностных лиц в пределах их компетенции.

Диспозитивность по формуле «вправе» позволяет органу или должностно­му лицу выбрать определенный вариант поведения. Такая установка распростра­няется и на формулировки «может», «допускается». Принято считать, что такие формулировки, используемые при регулировании отношений на уровне феде­рального законодательства, следует рассматривать не иначе как предоставление возможности выбрать способ и установить порядок исполнения соответствующих полномочий органами местного самоуправления и должностными лицами.

Формулировка «вправе» не будет рассматриваться как коррупциогенный фактор, если в совокупности с другими нормами муниципального правового акта не нарушаются права и интересы физических и юридических лиц и не создаются препятствия для реализации этих прав.

В нормативных правовых актах муниципального уровня также необходимо исключать такую трактовку норм, при которой исполнение обязанности уполно­моченным лицом становится произвольным, что при наличии личной заинтере­сованности может привести к проявлению коррупции

ПРИМЕР:К трактовке, при которой исполнение обязанности уполномоченным лицом становится произвольным, можно отнести следующие фразы, встречающиеся в муниципальных нор­мативных актах:«. вправе истребовать иные документы. »,«. можетустановить другие условия. »,«. допускается предусмотреть следующее. » и т. д.

Выборочное изменение объема прав также предусматривает широкие пределы усмотрения органов местного самоуправления. При этом установление исключе­ний и запретов для конкретных лиц будет рассматриваться как коррупциогенный фактор в том случае, если такое установление осуществляется по воле уполно­моченного лица, а не в силу закона.

Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества предусматривает нали­чие в муниципальных правовых актах бланкетных и отсылочных норм. Бланкетная норма правового акта выражена обычно в общей форме и не отсылает к иным нормативным правовым актам либо определенным отраслям права.

ПРИМЕР: «. Согласно установленным правилам. » или «. в соответствии с действующим законо­дательством. ».

Норма, которая содержит отсылку на конкретную статью того же или иного нормативного правового акта, считается отсылочной.

ПРИМЕР:«. Согласно перечню, указанному в пункте 26.3 настоящего Административного регла­мента» или «. не подлежащие рассмотрению по существу вопросов согласно статье 11 Фе­дерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". ».

Наличие бланкетных и отсылочных норм в правовых актах не всегда является коррупциогенным фактором, так как все отрасли и нормы права существует во вза­имосвязи. Однако при использовании отсылочных и бланкетных норм правотвор­ческий орган не должен вторгаться в компетенцию иных правотворческих органов.

Нарушение компетенции органов власти или их должностных лиц при при­нятии правового акта говорит о нарушении пределов компетенции этих органов (должностных лиц). Нельзя забывать о том, что любой орган, в т. ч. местного самоуправления, наделяется компетенцией федеральными законами, законами субъектов РФ или иными нормативными правовыми актами.

ПРИМЕР:Тем не менее встречаются случаи, когда в муниципальных правовыхактах, регулирующих прохождение муниципальной службы, устанавливается порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий. Однако в соответствии с ч. 3 ст. 27 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» порядок при­менения и снятия дисциплинарных взысканий определяется трудовым законодательством. Поэтому можно говорить о том, что такие муниципальные правовые акты приняты за пре­делами компетенции органа местного самоуправления.

Разновидностью рассмотренного коррупциогенного фактора является заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законода­тельного делегирования соответствующих полномочий в случае, когда орган местной власти устанавливает нормативное регулирование сферы деятельности, которая:

• не подлежит нормативному регулированию;
• в настоящий момент не урегулирована на законодательном уровне;
• вовсе не относится к компетенции конкретного правотворческого органа.

Чтобы избежать такого коррупциогенного фактора, как «отсутствие или не­полнота административных процедур», необходимо закреплять в нормативном правовом акте последовательный порядок совершения юридически значимых действий ее участников, направленный на разрешение конкретной задачи либо выполнение определенной функции

ПРИМЕР:Решение о признании жилого помещения пригодным либо непригодным для проживания должно быть принято не единолично главой муниципального образования, а в установ­ленном нормативным правовым актом порядке.

Конкурсные или аукционные процедуры в практике муниципального управ­ления - не редкость и применяются для регулирования служебных, имуществен­ных и других отношений. Так, продаже муниципального имущества, поступлению на муниципальную должность, закупке товаров, работ, услуг практически всегда предшествует конкурс. В то же время следует учитывать, что если в нормативном правовом акте отсутствуют конкурсные процедуры, когда на получение опреде­ленного права претендует несколько лиц, то риск коррупциогенных проявлений увеличивается.

Ко второй группе коррупциогенных факторов, установленных Федераль­ным законом № 172-ФЗ и Методикой, относятся положения муниципальных нормативно-правовых актов, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции. Закрепление в нормативно-правовых актах данных требований возможно при наличии завышенных тре­бований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права. В то же время следует учитывать, что установление в муниципальных правовых актах запретов, ограничений, усложняющих и препятствующих реализации прав и законных интересов заявителей, создают условия для совершения корруп­ционных действий.

Предъявление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных тре­бований к лицам, нуждающимся в получении той или иной услуги, - сегодня не редкость. Не всегда понятна последовательность действий заявителя при получении необходимой информации. Некоторые требования предполагают до­полнительные затраты для заявителя и т. д.

ПРИМЕР:Зачастую устанавливаются требования к предоставлению нотариально заверенных копий документов при одновременном предоставлении оригиналов таких документов. Кроме того, такие формулировки, как «. и иные документы»,«. может быть отказано по иным обстоятельствам»,«. может быть отказано в случае предоставления сведений не в полном объеме», содержат коррупциогенный фактор.

Злоупотребление правом заявителя органами местного самоуправления (их должностными лицами) заключается в отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций. Проявляется это, когда заявителю предоставля­ется право выбрать способ совершения действий в ходе прохождения админи­стративной процедуры. Недопустимо также согласование с заявителем сроков получения услуги или перечня документов, необходимых для получения той или иной услуги, и т. п.

По правилам юридической техники термины, используемые в сфере правовых отношений, должны обладать конкретной смысловой определенностью. Любой нормативный правовой акт необходимо оценивать с позиций определенности, чет­кости и ясности изложения формулировок и терминов. Юридико-лингвистиче-ская неопределенность встречается в тех правовых актах, где употребляются неустоявшиеся, двусмысленные термины и категории оценочного характера. В некоторых случаях в нормах используют понятия, которые не имеют широкого использования и, как правило, создают трудности при применении данных норм.

ПРИМЕР:Термин «своевременно» имеет оценочный характер, так как не обладает ясным содержа­нием и создает условия для усмотрения.

Такой термин, как«нормативный договор», по мнению некоторых юристов, является не­устоявшимся, а формулировка «обладает иными полномочиями» имеет расширитель­ное толкование компетенции уполномоченного лица или органа.

Чтобы избежать наличия такого коррупциогенного фактора, как юридико-линг-вистическая неопределенность, в нормативно-правовых актах следует использо­вать только понятия и термины, легальное определение которых содержится на за­конодательном уровне. При отсутствии в действующем законодательстве содержа­ния термина допускается давать его определение применительно к принимаемому правовому акту.

Порядок и правовые основания проведения антикоррупционной экспертизы

В соответствии с Федеральным законом № 172-ФЗ антикоррупционная экс­пертиза проводится в отношении:

• проектов нормативных правовых актов до момента подписания правового акта соответствующим должностным лицом;
• действующих нормативных правовых актов в любое время после вступления правового акта в силу.

Экспертиза, проводимая органами местного самоуправления (их должност­ными лицами), издающими эти акты, считается внутренней. Такая экспертиза проводится органами местного самоуправления самостоятельно, руководствуясь Методикой и в соответствии с Федеральным законом № 172-ФЗ в порядке, уста­новленном муниципальными правовыми актами.

Внешняя экспертиза в отношении муниципальных правовых актов осущест­вляется, как правило, органами прокуратуры и органами юстиции.

Правовыми основаниями проведения антикоррупционной экспертизы му­ниципальных правовых актов органами прокуратуры являются:

• Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федера­ции» (ст. 9.1);
• приказ Генеральной прокуратуры РФ от 28.12.2009 №400 «Об организации про­ведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов»;
• Методика.

Следует отметить, что органы прокуратуры уделяют большое значение про­ведению антикоррупционной экспертизы в отношении муниципальных правовых актов. Так, в 2012 г. органами прокуратуры Приморского края в 41 муниципаль­ном нормативном правовом акте, регулирующем отношения по предоставлению муниципальных услуг, выявлено свыше 70 коррупциогенных факторов, которые в результате применения мер прокурорского реагирования исключены.

ПРИМЕР:Дальнереченским межрайонным прокурором внесено требование об изменении адми­нистративного регламента по предоставлению муниципальной услуги по постановке граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях. Этот правовой акт воз­лагал на граждан обязанность представлять не указанные в законодательстве докумен­ты, не закреплял возможность представлять копии документов, необходимых для под­тверждения статуса пенсионера и безработного гражданина, наличие которых дает право на получение социальных выплат для приобретения жилья в связи с переселением из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей. В Магаданской области по протесту прокурора исключены коррупциогенные факторы из административного регламента по предоставлению муниципальной услуги «Перевод жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение» (утв. постановлением администрации муниципального образования «Поселок Армань» от 16.03.2012 № 33), который возлагал на граждан обязанность представлять документы, не предусмотренные федеральным законодательством.

В Чукотском автономном округе в уставах восьми муниципальных образований не преду­сматривалось обязанности соблюдения главами муниципальных образований, депута­тами, выборными должностными лицами запретов и ограничений по службе.

Правовым основанием проведения антикоррупционной экспертизы муниципаль­ных правовых актов Минюстом России и его территориальными органами является:

• Федеральный закон № 172-ФЗ;
• Методика;
• приказ Минюста России от 01.04.2010 №77 «Об организации работы по прове­дению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъек­тов РФ и уставов муниципальных образований» (в ред. от 27.08.2013).

Данные документы предусматривают проведение антикоррупционной экспер­тизы только в отношении уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы.

Антикоррупционная экспертиза может также проводиться независимыми экс­пертами, аккредитованными Минюстом России*. Несмотря на то что заключение по результатам такой экспертизы носит рекомендательный характер, тем не менее оно подлежит обязательному рассмотрению органом (должностным лицом), раз­работавшим проект правового акта или издавшим правовой акт.

Следует отметить, что практика проведения антикоррупционной экспертизы независимыми экспертами в настоящее время не наработана. К основной при­чине относят отсутствие целенаправленной подготовки независимых экспертов по проведению такой экспертизы.

В заключение хотелось бы отметить некоторые наиболее обсуждаемые среди юристов-практиков проблемы, связанные с проведением антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов:

• действующее законодательство предусматривает проведение антикоррупци­онной экспертизы только в отношении нормативных правовых актов и их про­ектов. Однако в актах ненормативного характера (распорядительные, индиви­дуально-правовые), нормативных договорах, соглашениях, проектах конкурсной документации вероятность содержания коррупциогенных факторов не ниже, а в некоторых случаях даже превышает их количество;
• нередки случаи, когда специалисты органов местного самоуправления, уполно­моченные на проведение антикоррупционной экспертизы, связаны желанием работодателя «не обращать внимание» на закрепленные в правовом акте нормы, которые зачастую не отвечают коррупционной безопасности;
• отсутствие подготовленных специалистов в области антикоррупционной экс­пертизы - проблема практически всех муниципальных образований поселен­ческого уровня.

Некоторые из перечисленных проблем требуют однозначной корректировки действующего антикоррупционного законодательства. Что же касается организации экспертизы на местах, то органы местной власти должны быть заинтересованы в эффективности осуществления местного самоуправления на своих территори­ях, что достигается в т. ч. путем проведения своевременной, на профессиональном уровне антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов.

По материалам журнала "Практика муниципального управления"